最高法：事实行为不具有法律效果，其违法只能确认，不能撤销

裁判要旨

事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，因此不能成为撤销判决的对象，其违法只能适用确认违法。具体而言，行政事实行为在法律属性上，不具备对当事人权利义务关系进行创设、变更或消灭的功能，其实施后果仅体现为事实层面的状态改变，而非法律层面的权利义务调整。基于此，撤销判决所要求的 “可撤销内容”—— 即能够通过撤销行为恢复当事人原权利义务状态的法律载体，在行政事实行为中并不存在，故行政事实行为无法纳入撤销判决的适用范畴。当行政事实行为存在违法情形时，为对其违法性予以明确认定并为当事人后续权利救济提供基础，人民法院仅能通过作出确认违法判决的方式对该行为的合法性作出评价。

争议焦点

事实行为与法律行为的区别，以及事实行为违法时的救济方式。

裁判意见

最高法院认为，事实行为与法律行为的根本区别在于是否具有法律效果。事实行为是以发生事实效果为目的的行为，不会对当事人的权利义务产生法律上的创设、变更或消灭，因此不能成为撤销判决的对象。如果事实行为违法，只能适用确认违法的判决方式。本案中，芮城县政府作出的撤销房屋转移登记的决定以及运城市政府的复议决定均为法律行为，而非事实行为。一审法院以房屋已被拆除、行政行为不具有可撤销内容为由，判决确认违法，属于混淆了事实行为与法律行为。二审法院纠正一审判决，适用法律正确。

典型意义

本案明确了事实行为与法律行为的区别及其法律后果。事实行为不具有法律效果，因此不能适用撤销判决；而法律行为具有法律效果，可以适用撤销判决。这一裁判规则有助于厘清行政诉讼中撤销判决与确认违法判决的适用范围，为类似案件提供了明确的裁判指引。

案例评析

一、事实行为与法律行为区分的核心法理：以 “法律效果” 为根本标准

在行政法理论体系中，行政事实行为与行政法律行为的界分，核心在于行为是否具备 “创设、变更或消灭当事人权利义务的法律效果”，这一标准直接决定了两类行为的法律属性与救济路径：

1.行政事实行为的理论定位：其本质是行政主体以实现 “事实效果” 为目的的行为，例如行政检查中的现场勘验、行政指导中的口头建议等。此类行为不包含行政主体旨在变动当事人权利义务的 “意思表示”，仅导致事实状态的改变（如财产物理形态的变化、信息的获取等），不会对当事人的法律地位产生直接影响。正因如此，行政事实行为自始不具备 “可撤销的法律内容”—— 撤销判决的核心功能是消除行政行为对当事人权利义务的违法影响，而事实行为无法律效果可供消除，故无法成为撤销判决的适用对象。当事实行为存在违法（如程序违法、超越职权）时，仅能通过确认违法判决认定其违法性，为当事人主张国家赔偿等后续救济提供法理基础。

2.行政法律行为的理论定位：其核心特征是行政主体通过明确的 “意思表示”，直接创设、变更或消灭当事人的权利义务关系，例如行政许可、行政处罚、行政撤销决定及行政复议决定等。此类行为的效力具有独立性，即便行为指向的标的（如本案中的房屋）因客观原因灭失，行为本身的法律效果仍可能存续（如撤销房屋转移登记的决定，其效力体现为否定原登记的合法性，该效力不因房屋拆除而自然消灭）。正因如此，行政法律行为的 “可撤销性”，取决于行为本身的效力状态，而非标的是否存在 —— 只要行为仍具有法律上的拘束力，且撤销后能对当事人权利义务产生实质救济效果（如撤销违法的撤销登记决定，可恢复原登记的法律效力，即便房屋已拆，仍可通过后续程序明确权利归属），就具备适用撤销判决的基础。

二、一审法院混淆两类行为的理论偏差：误将 “标的灭失” 等同于 “无法律效果”

本案中，一审法院以 “房屋已被全部拆除” 为由，认定芮城县政府撤销房屋转移登记的决定、运城市政府的行政复议决定 “不具有可撤销内容”，本质是陷入了 “标的灭失即无法律效果” 的理论误区，违背了行政法律行为的效力独立性原理：

1.标的与行为效力的分离性：行政法律行为的效力指向 “当事人的权利义务关系”，而非标的本身。本案中，撤销房屋转移登记的决定，其法律效果是否定原房屋登记的合法性，直接影响当事人对房屋的所有权归属（或登记权利）；行政复议决定则是对该撤销决定的效力予以维持或变更，同样指向当事人的法律权利。即便房屋已被拆除（标的灭失），上述行政行为对当事人法律权利的影响仍持续存在（如当事人无法依据原登记主张房屋相关权益），行为本身仍具有可撤销的 “法律内容”—— 撤销该撤销决定与复议决定，可恢复原登记的法律效力，为当事人主张房屋灭失后的赔偿、补偿等权利奠定法律基础。

2.混淆裁判规则的适用场景：《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定的 “不具有可撤销内容”，针对事实行为时，是因行为无法律效果而无内容可撤销；针对法律行为时，仅适用于 “行为已了结且无恢复原状可能”（如行政行为已执行完毕，且当事人权利义务无法通过撤销行为恢复）。本案中，房屋拆除仅导致标的灭失，并未使撤销登记决定与复议决定的 “法律效果” 消灭，不符合法律行为适用 “确认违法判决” 的情形。一审法院误将法律行为等同于事实行为，以标的灭失为由排除撤销判决的适用，属于对行政行为分类理论与裁判规则的双重混淆。

三、二审法院纠正判决的理论合法性：契合行政诉讼的立法目的与救济逻辑

行政诉讼的核心目的在于 “监督行政机关依法行政” 与 “保护公民、法人或其他组织的合法权益”，二审法院纠正一审判决，本质是回归行政行为分类的理论逻辑，确保裁判规则与行为属性相匹配，具有充分的理论合法性：

1.维护裁判方式与行为属性的一致性：行政法律行为的救济路径应与其法律属性相适配 —— 既然撤销登记决定与复议决定属于法律行为，且仍具有可撤销的法律内容，就应优先考虑是否适用撤销判决（若行为违法且可撤销），而非直接适用确认违法判决。二审法院纠正一审判决，本质是确保 “裁判方式与行为性质的对应性”，避免因理论混淆导致救济路径错位。

2.保障当事人的实质权利救济：若错误将法律行为按事实行为处理，仅判决确认违法而不撤销，当事人无法通过撤销行为消除违法行政行为对其权利义务的持续影响（如无法恢复原登记效力），即便后续主张赔偿，也可能因行为效力未被否定而面临法律障碍。二审法院的纠正判决，为当事人通过撤销违法行政行为获得全面救济提供了可能，契合行政诉讼 “保护当事人合法权益” 的立法目的。

四、行政行为分类的准确性是裁判合法性的前提

综上，事实行为与法律行为的区分，不仅是行政法理论的基础命题，更是行政诉讼裁判规则适用的前提。一审法院的错误在于背离了 “法律效果” 这一核心区分标准，误将标的灭失等同于行为无法律效果；而二审法院的纠正判决，本质是回归行政行为分类的法理逻辑，确保裁判方式与行为属性相匹配，既符合《行政诉讼法》的立法本意，也为行政机关依法行政与当事人权利救济提供了明确的理论指引。